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纪律审查中问题线索处置与“四种形态”运用探析

来源:局纪检监察部 张韶华  发布时间:2017年01月23日  浏览次数:

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监督执纪问责是党章赋予纪委的神圣职责,在履职中如何处理好纪律审查中问题线索处置与监督执纪“四种形态”的关系,是落实全面从严治党监督责任的关键。笔者通过学习与实践对此述以管见。
一、问题线索处置与“四种形态”的背景
学习党的历史文献和相关文件不难发现,关于“线索”的表述在十八大前后有所变化,由案件线索规范为问题线索。十八届中央纪委五次全会工作报告中,“纪律审查”取代了“办案”、“查办案件”的提法,这不仅是简单的称谓变化,以为真对党章规定的回归,对本职工作的聚焦。十八大前有关案件线索的制度规定,主要有《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》、《中共中央纪委关于进一步加强和规范办案工作的意见》、《中国共产党纪律检查机关案件监督管理工作规则(试行)》。十八大后,关于问题线索,中央强调要加强和规范问题线索管理工作,集中体现在中央纪委印发的《关于切实加强和规范反映领导干部问题线索管理工作的通知》和《关于对反映领导干部问题线索处置方式进行调整的通知》两个《通知》(下同)上。《通知》主要精神是对问题线索进行全面清理,集中管理,分类处置,集体研究,严格保密,特别强调问题线索处置的五类方式。关于问题线索至今尚无明确表述,但在纪律审查中,主要是把反映领导干部可能存在违纪问题的所有资料视为问题线索,因为线索有无价值、可能性大小,不通过做工作是很难判断的,所以在范围界定上宜宽不宜窄。
学习王岐山同志近两年来的讲话不难发现,落实全面从严治党要求、把纪律和规矩挺在前面,是贯穿学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神的一条主线。而监督执纪“四种形态”则是围绕这条主线做出的最新理论概括,并不断完善,对如何把纪律挺在前面,如何以严明的纪律落实全面从严治党要求提供了科学行动指南,是对管党治党规律和反腐败规律认识的不断深化。 2015 3 月至 7 月,王岐山同志在河南、浙江、陕西调研时都强调了“把纪律和规矩挺在前面”的要求,对“破法”必先“破纪”的逻辑,“治病树”、“拔烂树”和保护“森林”的关系,以及纪严于法、纪在法前,实现法纪分开等概念和问题作出深刻阐述。 2015 7 月底,王岐山同志在修订廉政准则和纪律处分条例座谈会上明确提出:“以纪律从严治党,应该使咬耳朵、扯袖子,红红脸、出出汗成为常态,逐步让党纪轻处分、组织调整成为大多数,重处分的是少数,而严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。”至此,监督执纪“四种形态”的理论趋于成熟。 2015 9 24 日至 26 日,王岐山同志在福建省调研讲话中提出,不能把全面从严治党等同于反腐败,靠纪律管党就是要把握运用监督执纪 “四种形态”:“一是党内关系要正常化,批评和自我批评要经常开展,让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态 ; 二是党纪轻处分和组织处理要成为大多数 ; 三是对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数 ; 四是严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数。”正式提出监督执纪“四种形态”的定义。 2016 1 12 日,王岐山同志在十八届中央纪委六次全会报告中明确指出:全面从严治党,要运用监督执纪“四种形态”:“让咬耳朵、扯袖子,红红脸、出出汗成为常态,党纪轻处分、组织调整成为大多数,重处分、重大职务调整的是少数,而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数。”正式在党的文献中确定了监督执纪“四种形态”的概念。 2016 10 月,十八届六中全会通过的《党内监督条例》第七条规定:党内监督必须把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。至此,监督执纪“四种形态”正式写入党内法规。
二、问题线索处置与“四种形态”的关系
处理好监督执纪“四种形态”与严格问题线索“拟立案类、初步核实类、谈话函询类、暂存类、了结类”五类处置方式的关系,首先要体现严管就是厚爱、治病为了救人的理念,体现组织对审查对象的关心和关爱,对其以“同志”相称,从学习党章入手,重温入党誓词,唤醒其对“激情燃烧岁月”的理想信念的记忆,把握好“树木”与“森林”的关系,坚持治“病树”、拔“烂树”、保护“森林”。
《通知》规定的问题线索五类处置方式概念,拟立案类主要是指经过初步核实,对照党纪政纪条规,确有违纪事实,需要追究党纪政纪责任的线索,包括拟对相关人员采取强制措施和其他需要立案的线索;初步核实类主要是指反映的问题具有存在的可能性和可查性,对照党纪政纪条规,判断其可能构成违纪的线索;谈话函询类主要是指反映的问题具有一般性,查清只能给予轻处分或批评教育,或反映问题不实而予以澄清的;反映问题笼统、多为道听途说或主观臆测,难以查实的线索;暂存类主要是指反映的问题虽有一定的可查性,但由于种种原因,暂不具备核查的条件而存放备查,一旦条件成熟即可开展核查工作的线索;了结类主要是指反映的问题失实或无可能开展核查工作的线索。
根据《通知》,结合纪律审查实践,问题线索五类处置方式的相互关系大致是:对收到的问题线索,按照组织程序和领导批示精神,针对反映的问题线索具体情况,纪律审查大致分为不予处置和处置两种。不予处置的问题线索可以暂存或直接了结,需要处置的问题线索履行初步核实或谈话函询,其中暂存件待条件成熟或根据需要,再次履行初步核实或谈话函询程序,是否了结或拟立案,需根据初步核实或谈话函询情况,是否有违纪事实及情节轻重进行确定。如有违纪事实且需要追究党纪责任的要立案审查,如违纪事实情节轻微不需追究党纪责任、谈话函询不能确定问题线索存在、未发现违纪违法问题或无条件进一步开展调查核实工作,则应予以了结。
惩前毖后,治病救人是纪检监察机关纪律审查的原则,这就要求在纪律审查中科学合理运用监督执纪“四种形态”。具体为:根据初步核实或立案审查情况,如有严重违纪事实,需追究党纪责任,需对相关人员采取措施,则适应第四种形态严重违纪涉嫌违法立案审查;如有违纪事实,需追究党纪责任,但不需对相关人员采取措施,则视违纪情节,履行第三种形态严重违纪重处分、重大职务调整,或者履行第二种形态党纪轻处分、组织调整;对于了结的问题线索,如有违纪事实,情节轻微,不需追究党纪责任,即可履行第二种形态党纪轻处分、组织调整,或者履行第一种形态咬耳扯袖、红脸出汗;如经初步核实未发现违纪违法问题,或者经谈话函询不能认定被反映问题线索的存在,也无条件开展进一步核查工作,则适应第一种形态红脸出汗、咬耳扯袖。
综上所述,纪律审查中问题线索五类处置方式与监督执纪“四种形态”的关系如图所示:

三、问题线索处置与“四种形态”在纪律审查中的运用
王岐山同志在十八届中央纪委六次全会报告中强调,各级纪委要转变工作理念、创新思路方法,从信访受理、线索处置、谈话函询,到执纪审查、调查谈话、审理报告,都要坚持纪在法前,把“四种形态”运用情况作为检验工作的标准,把监督执纪各项工作做深做细做实。这就要求我们在严格纪律审查实践中,努力践行监督执纪“四种形态”, 提高思想政治水准和把握政策能力,实现惩处极少数、教育大多数的政治效果和社会效果,坚持以人为本,体现组织的关爱,让被反映人懂得严是爱、宽是害。
监督执纪“四种形态”是我们党对管党治党规律认识的深化,是深入开展党风廉洁建设和反腐败工作的基本遵循。在甄别问题线索和纪律审查中,要增强“高线”思维和“底线”意识,以“六大纪律”为尺子,坚决维护党规党纪的严肃性,扩大谈话函询覆盖面,清理暂存线索,让红脸出汗成为常态,经常使用党纪处分、组织处理,努力减少存量,遏制增量。对于初步核实、谈话函询和了结的三类问题线索,视情节重点运用监督执纪第一种或第二种形态,必要时可联合使用。一是对问题线索调查核实,发现违纪线索或有违纪可能,具有可查性,应予以初步核实,核实所反映的主要问题是否存在,为立案与否提供依据。根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条第(一)至(五)款规定的直接调查了解方式和第(八)款规定所采取的与被反映人之外的相关人员谈话、委托下级纪检监察机关了解情况和查询档案、个人事项报告、网络电信等方式收集证据资料。参与核查人员写出初步核实情况报告,有管理权限的纪检监察机关酌情处理,反映问题失实的,应向被反映人所在单位党组织说明情况,必要时还应向被反映人说明情况或在一定范围内予以澄清 ; 有违纪事实,但情节轻微不需追究党纪责任的,应建议有关党组织作出恰当处理。二是对反映的一般性问题,查实只能给予轻处分或批评教育的,反映问题不实需澄清的,反映问题过于笼统或道听途说、主观臆测,难以查实的,即可予以谈话函询,约谈被反映人作出情况说明,分管领导直接或委托有关部门领导与被反映人谈话,请所在单位或部门党组织主要负责人与被反映人谈话,委托下级纪检监察机构与被反映人谈话等。三是对调查核实未发现违纪问题的,谈话函询不能认定被反映问题存在、也无条件进一步开展相关工作的,核查虽有轻微违纪事实,但不需追究党纪政纪责任,建议有关党组织或行政主管部门进行妥善处理的,能明确判断问题失实或者被反映人已去世的等等,即可进行了结。
对经初步核实发现确有违纪事实,需要追究党纪责任的应予立案,并视情节运用监督执纪第三种和第四种形态。
对线索具体、有可查性,但因其本人、所在部门、时机等因素,不便马上开展调查核实的,相关重要涉案人一时难以找到的,经初步核实或者谈大话函询,尚不能完全排除问题存在的可能性,但在现有条件下难以进一步开展相关工作的,被反映人年龄过大的,反映的问题发生年代久远,且之后没有新问题举报的等,即可予以暂存,待必要时再履行相关程序。
监督执纪“四种形态”的实践进一步提示我们,纪委的责任不是轻了、而是更重了,执纪的力度不是小了、而是更大了。具体到冶金地质系统,要贯彻落实好全国国有企业党的建设工作会议精神。一是打好党员、干部“预防针”,敲响“廉洁钟”。重点把握好“咬耳扯袖、红脸出汗成为常态”,以正面教育为高标准,以负面教育为底线,注重日常提醒和廉政谈话,开展各种警示教育、任前谈话、约谈提醒、函询谈话、诫勉谈话,及时开展批评与自我批评。根据平时了解的情况和信访反映的一些苗头性、倾向性问题做到早提醒、早纠正,防止小毛病演变成大问题,小错酿成大错,见微知著,防患于未然。二是高举执纪问责“利器”。执纪问责越往后越严,越往后处理越重,应抓住“关键少数”,紧紧盯住重点领域、关键岗位人员和各单位领导成员特别是主要负责人,大对不履行或不正确履行职责、落实全面从严治党不力、违反党的“六大纪律”、在党内政治生活和党内监督中失职失责的严肃问责。三是强化纪律审查的“震慑力”。及时受理、核实和处理群众来信来访,重点关注“三类人”,强化纪律审查,严肃查处违规违纪问题。对反映有违纪苗头、轻微违纪行为或一般作风问题的党员干部,及时警示教育、提醒或告诫,督促整改;对反映属实、确有问题的党员干部,严格查处,绝不姑息;对反映失实、诬告的及时澄清,让党员干部明白监督是关心、是爱护、也是保护,进一步增强企业领导人员和经营管理者干事创业的积极性和廉洁自律意识。四是注重把握“三个区分开来”,即“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来,保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部。”坚持 “四看”标准,即看是出以公心还是源于私利,是无心之失还是有心之过,是履行程序还是破坏规则,是遵纪守法还是违法乱纪。探索建立容错机制,既要把生产经营搞上去,又不能让干部倒下来,既要严格执纪,又要保护和调动党员、干部干事创业的积极性和创造性,为促进国有企业改革发展提供强有力的纪律保障。